Reformas al COGEP y su aplicación al Procedimiento Contencioso Administrativo - Icaza Ortiz Abogados

En el Suplemento del Registro Oficial Nro. 517 del 26 de junio de 2019 se publicó la Ley Orgánica Reformatoria del Código Orgánico General de Procesos (COGEP), la cual trae algunas reformas a distintas normas procesales de varias materias. He querido resumir las principales reformas al procedimiento contencioso administrativo, que es una de las áreas de práctica de litigio de mayor especialidad de nuestra firma legal.

Las principales reformas son las siguientes:

 

Citación de demandas en contra del Estado.

El párrafo final del artículo 10 del COGEP respecto a la competencia concurrente, mantiene la regla que cuando se trate de demandas en contra del Estado, la competencia se radicará en el domicilio de la o del actor, pero la citación de la entidad pública demandada se practicará en el lugar donde tenga su sede principal.

 

Anteriormente este artículo daba la opción de que la citación se podría practicar en la dependencia más cercana de la entidad pública demandada, entendiéndose como la dependencia local más próxima al proceso (según el derogado primer inciso del artículo 60 del COGEP). Muchos colegas consideran esta norma como un retroceso, ya que va en contra de los principios de desconcentración y descentralización de la administración pública, debiendo ahora retomar los deprecatorios a Quito para la mayoría de los casos de las instituciones públicas.

 

Si bien no estoy de acuerdo con esta reforma que perjudica al administrado, intento buscarle una lógica, tal vez en la optimización que han tenido las instituciones públicas en los últimos dos años, donde muchas veces se han eliminado las Unidades de Asesoría Jurídica que ejercían competencia de forma desconcentrada, manejándose actualmente todo el patrocinio institucional directamente desde “Planta Central” de las distintas entidades. Además de que muchas dependencias de las instituciones han cerrado a nivel zonal, o se desconoce si siguen funcionando como parte de otras entidades por procesos de absorción o fusión.

 

Constitución de procuración judicial.

El artículo 42 del COGEP reformado establece que la procuración judicial se puede constituir a favor de uno o varios defensores. Antes el artículo decía que se podía constituir únicamente a favor de un defensor, por lo cual algunos jueces no permitían que intervinieran varios abogados en la audiencia.

El cambio más importante en la constitución de la procuración judicial lo constituye el numeral 1 del artículo 42 del COGEP, que amplía y aclara los requisitos para que se pueda conferir procuración judicial para instituciones públicas. El texto reformado dispone:

“La procuración judicial podrá conferirse:

1. Por delegación otorgada por el Procurador General del Estado, para los abogados de las instituciones públicas que carecen de personería jurídica; o, por oficio en el caso de entidades del sector público con personería jurídica.

El oficio deberá ser suscrito por la o el representante legal de la entidad, su representante judicial, o ambos, si así corresponde; en su texto se expresará con precisión la norma legal que confiere la personería jurídica a la entidad y que establece la autoridad a quien corresponde el carácter de representante legal o judicial; se acompañará el nombramiento de la autoridad y de ser el caso el documento que contenga la designación del delegado.

El o los defensores de las instituciones públicas con o sin personería jurídica, acreditarán que su comparecencia es en representación de la máxima autoridad, acompañando el instrumento legal por el cual se les ha conferido dicha atribución con los documentos habilitantes necesarios”.

 

Esta reforma obedece a la traba que se daba en las instalaciones de las audiencias de los procedimientos contencioso administrativo y tributario, donde los abogados de la contraparte (administrado) objetaban la intervención de defensores de instituciones públicas en calidad de procuradores judiciales, por supuestamente carecer la entidad compareciente de personería jurídica, alegando que quien debería comparecer era sólo el abogado de la Procuraduría General del Estado, lo que producía alargar la audiencia para recién en ese momento ponerse a buscar la norma que establecía su personería jurídica de forma expresa, etc. Ahora con los requisitos que debe tener la procuración judicial, no debe existir duda respecto a si la entidad compareciente tiene o no personería jurídica, a efectos de saber quién es el competente para otorgar la procuración judicial, si el Procurador General del Estado o la máxima autoridad (representación legal y/o judicial).

 

Siempre se ha discutido la diferencia conceptual entre personalidad y personería jurídica. Para Cabanellas, la primera es la facultad de ser considerada persona jurídica, con aptitud para adquirir derechos y obligaciones. Mientras que la segunda es la capacidad de comparecer en juicio. (CABANELLAS, G. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Tomo VI, Heliasta, Buenos Aires 2008)

 

Recordemos que el artículo 46 del Código Orgánico Administrativo (COA) dispone que la administración pública central, las personas jurídicas de derecho público creadas por la Constitución y la ley y las empresas públicas, tienen personalidad jurídica en sus actos, contratos y demás relaciones sujetas al derecho interno. Las divisiones funcionales de la administración pública central se consideran administraciones carentes de personalidad jurídica, representadas por la máxima autoridad administrativa en su organización.

 

Por ello el artículo 48 del COA dispone que las administraciones públicas que no estén dotadas de personería jurídica, estarán representadas en asuntos jurisdiccionales por el Procurador General del Estado, de acuerdo con la ley.

El último comentario respecto a este artículo reformado, guarda relación con que los defensores de las instituciones públicas deben comparecer indicando que su comparecencia es en nombre y representación de la máxima autoridad, tanto en escritos, diligencias, como audiencias.

 

Valoración de la prueba documental en su conjunto.

La ley reformatoria al COGEP agregó un párrafo final al artículo 169 que dispone lo siguiente:

“En los procesos contencioso tributario y contencioso administrativo, cuando el administrado entregue copias simples, como prueba a su favor, la administración cumplirá con remitir las actuaciones en la forma prevista en el Art. 309 de este Código, para que la o el juzgador valore la prueba documental en su conjunto”.

 

Esta norma se refiere a que la entidad demandada estará obligada a acompañar a la contestación de la demanda: copias certificadas de la resolución o acto impugnado de que se trate y el expediente original que sirvió de antecedente y que se halle en el archivo de la dependencia a su cargo. Por lo tanto, el administrado no estará en desventaja frente a la administración cuando presente documentos en copia simple, sino que podrá producir en la audiencia de juicio el documento en original o copia certificada que conste en el expediente administrativo original, para que se valore la prueba en conjunto.

 

Procedencia e improcedencia del abandono en acciones contencioso administrativas.

El artículo 247 del COGEP que se refería a la improcedencia del abandono, ha sido sustituido completamente, por lo que se eliminó la disposición de numeral 2 que decía que no cabía el abandono cuando los actores sean las instituciones del Estado. En cambio, ahora no procede el abandono en las acciones subjetivas o de plena jurisdicción contenciosas administrativas. (Art. 247.4 del COGEP).

 

Sentencias adversas al sector público ya no se elevan en consulta.

Se sustituyó el artículo 256 del COGEP respecto al recurso de apelación, eliminándose la disposición que decía que las sentencias adversas al sector público se elevarán en consulta a la respectiva Corte Provincial, aunque las partes no recurran, salvo las sentencias emitidas en los procedimientos Contencioso Administrativo y Tributario.

 

Por lo tanto, en las materias donde sea parte el sector público y proceda el recurso de apelación (laboral, civil y mercantil principalmente), los defensores de las instituciones públicas deberán interponer el recurso de apelación de manera oral en la audiencia, o por escrito dentro del término de 10 días contados a partir de la notificación de la sentencia o auto escrito. (Art. 257 COGEP).

 

Término para presentar recurso de casación y admisibilidad.

El último párrafo del artículo 266 del COGEP fue reformado, actualmente el recurso de casación se interpondrá de manera escrita dentro del término de 30 días, posteriores a la ejecutoria del auto o sentencia o del auto que niegue o acepte su ampliación o aclaración.

 

La reforma más novedosa y contundente que trae esta Ley Reformatoria al COGEP es el procedimiento para la admisibilidad del recurso de casación. El artículo 270 del COGEP reformado dispone ahora lo siguiente:

 

“Art. 270.- Admisibilidad del recurso. Recibido el proceso en virtud del recurso de casación, se designará por sorteo a una o a un Conjuez de la Corte Nacional de Justicia, quien en el término de quince días examinará exclusivamente que el recurso se lo haya presentado en el término legal y que la forma del escrito de fundamentación tenga la estructura señalada en el artículo 267. Cumplidas estas formalidades, lo admitirá.

Si los cumple, se admitirá el recurso, se notificará a las partes y se remitirá el expediente a la Sala Especializada correspondiente de la Corte Nacional de Justicia. Si no los cumple, la o el Conjuez dispondrá que la parte recurrente la complete o aclare en el término de cinco días, determinando explícitamente el o los defectos, si no lo hace, se inadmitirá en recurso, pudiendo deducirse el recurso de revocatoria del auto de inadmisión.

En el auto de admisión se correrá traslado con el recurso deducido a la contraparte, concediéndole el término de treinta días para que sea contestado de manera fundada; con o sin contestación en el término señalado, se remitirá el expediente a la sala respectiva de la Corte Nacional de Justicia para que falle sobre el recurso.

No procede el recurso de casación cuando de manera evidente lo que se pretende es la revisión de la prueba. (…)”.

 

Con esta reforma se acabó el “bateo” que hacían los Conjueces de la Corte Nacional de Justicia a los recursos de casación, que en su mayoría los rechazaban por improcedentes, exigiendo un tecnicismo que muy pocos abogados procesalistas lograban cumplir. Sin embargo, considero que este examen de admisibilidad de forma producirá una gran acumulación de causas en la Corte Nacional de Justicia, esperando que el buen espíritu de la norma no derive en la práctica en una segunda instancia para el caso del Contencioso Administrativo y Tributario.

 

Legitimación pasiva.

El numeral 1 del artículo 304 reformado, dispone que la demanda se podrá proponer contra la máxima autoridad, el representante legal de la institución con personería jurídica o el servidor público de quien provenga el acto o disposición a la que se refiere la demanda. Esta reforma aclara el principio de Derecho Procesal Administrativo de que, en el procedimiento contencioso administrativo y tributario, se demanda al “personero” del organismo (institución con personería jurídica) o la “persona órgano”, y no a la institución o entidad del sector público como estipulaba erróneamente el numeral 1 derogado del artículo 304 del COGEP, en concordancia con el artículo 48 del COA.

 

Suspensión de la ejecución coactiva.

El artículo 317 del COGEP reformado dispone que para que el trámite de las excepciones suspenda la ejecución coactiva, será necesaria la consignación del 10% de la cantidad a la que asciende la deuda, sus intereses y costas, aun en el caso de que dichas excepciones propuestas versaren sobre falsificación de documentos o sobre prescripción de la acción. Esta reforma es beneficiosa para el administrado, porque el artículo derogado disponía que para suspender la coactiva era necesaria la consignación de la cantidad a que ascendía la deuda, sus intereses y costas, lo cual era absurdo desde el punto de vista económico.

 

Suspensión del acto impugnado (medida cautelar).

El artículo 330 del COGEP reformado incluye las siguientes disposiciones:

“Cuando el acto administrativo produzca daños irremediables o de muy difícil remediación por la vulneración de los derechos del administrado, el juzgador podrá ordenar en el auto inicial o en sentencia cuando sea el caso, la suspensión del acto administrativo y de sus efectos, a pedido de parte, debiendo el actor fundamentar razonadamente su petición dentro de la demanda.

La parte accionante adjuntará en la demanda los documentos que acrediten de ser el caso, los daños de que pudiere ser objeto.

La interposición de cualquier recurso no afectará la suspensión del acto impugnado y sus efectos”.

 

Esta reforma refuerza el concepto de medida cautelar que trajo como novedad el COGEP en su artículo 330. Con esta reforma la medida cautelar de suspensión de acto impugnado procede cuando se pueda afectar irremediablemente el derecho opuesto o cuando se produzcan daños irremediables o de muy difícil reparación. La parte accionante debe probar los daños de que pudiere ser objeto, lo que evita la discrecionalidad que existía en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en la concesión o negativa de la medida cautelar. La interposición de cualquier recurso (casación) no afectará la suspensión del acto impugnado y sus efectos, con lo que se “blinda” la medida cautelar en pro del administrado.

 

En la práctica, los miembros del Tribunal de lo Contencioso Administrativo deberán analizar cuando procede o no una medida cautelar, por ejemplo, contra la terminación unilateral del contrato, donde el artículo 95 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública dispone que la resolución de terminación unilateral no se suspenderá por la interposición de demandas contencioso administrativas, pudiendo leerse entre líneas -salvo que se cumplan los actuales requisitos para solicitar la medida cautelar de suspensión de acto impugnado conforme el Ar. 330 del COGEP.

 

Ejecución por silencio administrativo (bonus track)

Quería aprovechar este artículo para comentar sobre la reforma que trajo la publicación del Código Orgánico Administrativo respecto a la ejecución por silencio administrativo. Con la expedición del COA, se eliminó la acción contenciosa administrativa especial de silencio administrativo, que constaba en la letra a) del artículo 326.4 del COGEP. En su defecto incluyó un artículo agregado al artículo 370 del COGEP, que dispone lo siguiente:

 

“Art. 370A.- Ejecución por silencio administrativo.

Si se trata de la ejecución de un acto administrativo presunto, la o el juzgador convocará a una audiencia en la que oirá a las partes.

Corresponde a la o al accionante demostrar que se ha producido el vencimiento del término legal para que la administración resuelva su petición, mediante una declaración bajo juramento en la solicitud de ejecución de no haber sido notificado con resolución expresa dentro del término legal, además acompañará el original de la petición en la que aparezca la fe de recepción”.

 

Esta reforma se expidió para guardar concordancia con el artículo 207 del COA que dispone que el acto administrativo presunto que resulte del silencio, será considerado como título de ejecución en la vía judicial. Además, ya no sería de competencia de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, sino sería de un juez de lo civil del domicilio del accionante, lo cual es más beneficioso para el administrado.

 

Habría que ver cómo se desarrolla la ejecución del silencio administrativo en la práctica fuera de la jurisdicción contencioso administrativa, por ejemplo, en la aplicación del último inciso del artículo 207 del COA, que dispone que no serán ejecutables, los actos administrativos presuntos que contengan vicios inconvalidables, esto es, aquellos que incurren en las causales de nulidad del acto administrativo, previstas en este Código, en cuyo caso el juzgador declarará la inejecutabilidad del acto presunto y ordenará el archivo de la solicitud.

 

Gracias por visitar el blog, quisiera saber tu opinión sobre esta reforma al COGEP.